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【赴美培训】张玉明：浅谈美国大学自治和学术自由

发布时间：2015-09-14 08:31:59 点击：

前言：为加快推进学校教育教学改革进程，促进人才培养质量提升，同时也为使学者干部拓宽视野、增长见识、提升素质、强化能力，更好地服务于学校改革发展和人才培养工作，经陕西省外国专家局审批，学校于2014年底组织16名学者、干部组成“教育教学改革及人才培养质量提升培训团”赴美国北卡莱罗纳州开展为期三周的培训。培训团一行分成4个培训分组进行了相关学习调研活动。先后参访6所大学，深度调研5个院系、1个产业园区，听取12场专题讲座，与华人学者和中国留学生开展交流座谈8次，形成1份总体情况报告、4份专题报告、16份个人培训总结。归国后，学校于2015年1月13日召开总结交流会，5位同志作为代表分别进行了总体情况和专题汇报，反响良好。为进一步扩大培训受益面，按照学校要求，近期我们将对学员总结进行刊载，供广大师生参考。

浅谈美国大学自治和学术自由

---2014年出国培训心得体会

■张玉明

2014年11月29日至12月20日我参加了组织部组织的西安电子电子科技大学教育教学改革及其人才培养质量提升赴美干部培训。详细了解了美国高校的运行模式、管理方式以及评价和考核情况。虽然以前在美国待过一年，美国大学的很多做法我也有一点了解，但对为什么这么做的内涵没有思考过，这次经过系统学习，对美国大学自治，学术自由和以高等教育人才培养为本有了更深入的理解和认识，以下就从这三个方面谈谈我的一些体会。其中大学自治参考了一些材料，我觉得很有必要写在这里，限于内部学习，虽然有些长。

一、美国高等教育具有高度的自治性和独立性。正是这种高度的自治性和独立性使得美国高等教育获得了竞争发展的机遇。

美国教育行政制度一贯具有多样性、非专家统治、地方分权主义传统等特征。这种制度特征源自美国独特的建国过程，在美国,乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。建国近300年来,美国一直继承和恪守着这种彻底的地方分权的传统和惯例。虽然近年来略显集权化趋势，但仍然是在世界各国中实行地方分权式行政的典型国家之一。换句话说，美国的教育行政并非由中央政府来负责，而是由州政府以及第一线的行政单位市、县等单位来负责并执行。

1、中央教育行政

（1）中央教育行政机构的设置及其职能

关于中央教育管理权限与职能，一直是美国宪法中的空白。美国麻萨诸塞州和康涅狄格州分别于1837 年和1839 年就设置有州教育委员会，而美国在1867年才设立联邦教育署，直到1979 年才升格为教育部。但根据联邦教育部设置法规定，该部“不应成为加强联邦政府对各州教育控制的机关”。因此，它仍然不过是与教育财政资源、研究以及服务有关的机关，不需要对地方教育行政方向做出任何决定和指示的政府部门。其职能主要有:出版教育情报、建立与对教育持有关心的集团或机构的协同工作关系、促进教育研究、关于教育问题的讨论指导和意见交流等。中央政府对教育的奖励或财政支援也不是一概由联邦教育部处理，而是固守着通过多种部门处理的惯例，联邦教育部管辖的教育财政资源不足其他部总合的30 %。根据美国国会1994年通过的美国教育法第318 条的规定“本法案的任何部分都不得理解为授权联邦政府的任何官员或雇员命令、指导或控制州立，地方教育机构或学校的教学大纲、教学计划、州或地方资源的分配，也不能命令任何州或其下属单位开支经费或支付不应由本法案支付的费用” 。该法第319 条(a) 款重申“在建立教育部时，国会的意图是保护州和地方政府，公立和私立教育机构在教育政策和项目管理方面的权利，并加强和提高这些政府和机构对其各自的教育计划和政策的控制能力”。

（2）联邦政府对高等教育的影响途径

在美国联邦政府对教育发生影响作用的主要有国会、联邦法院、联邦政府及其联邦教育部。其中，国会的权限有联邦教育法律立法权、联邦教育经费筹款权、联邦教育经费预算决议权以及联邦高级教育行政官员任命的同意权。联邦法院具有司法权、司法解释权以及对教育诉讼的裁决权，因此有权审查联邦法律、联邦行政命令以及州宪法、法律、行政命令等是否与联邦宪法相抵触,如有抵触，则可宣布其无效。联邦政府(实际上是总统) 的权限有公布教育法案、联邦教育行政官员任免权以及领导和监督联邦教育行政机构。联邦教育部的管理权限已如前述。需要说明的是当联邦教育部执行具体的行政职能时，往往会由国会设立(经总统任命) 与某一教育议决问题相应的临时的顾问委员会以向联邦教育部提咨询建议。概括而言，美国联邦政府对高等教育的影响作用主要有以下四个方面。

一是教育立法。通过教育立法，确定高等教育的发展方向，保证教育机会均等。美国政府的教育立法具有与其他国家不同的显著特点:紧紧跟随和适应国际国内经济和政治形势，具有较强的针对性、时限性和具体性，并伴随着相应的拨款。就这一点而言，美国确实没有一部全国性的教育基本法或系统的各类教育法。法律的内容不涉及教育制度和体系的建构。因此，可以说美国的教育法是一个“形势法”和“分钱法”。

二是经费资助。除了上述“伴随立法的专项拨款”以外，美国政府还通过经费资助影响高等教育的发展。经费资助可分为①科研项目资助。即根据一定研究成果，分析有深刻影响的高等教育的突出问题或重要研究领域，制订项目重点资助，如美国国家科学基金会的申请项目等。据悉,“联邦每年用于高等教育的项目经费高达300 亿美元，可见其一斑。②联邦政府对联邦资助的研究与发展中心的科研拨款。在美国有许多国家研究中心设在各高等学校，每年由政府给予经费资助。③联邦政府为发展科研力量而给予高等学校的直接资助。如国家科学基金会、国防部、国家航空与宇宙航行局等针对高等学校设立的相应资助计划等。④各类奖学金、助学金和贷学金，奖励、支持或援助学生接受高等教育。通过经费资助,政府以一种“合同或协议”的方式对高等教育发挥导向作用。这种“合同或协议”一方的国家以研究内容或研究方向的确定，导引高等学校进行适合国家需要的研究。这种“合同或协议”也同样适用于接受奖学金、助学金或贷学金的学生。无论是高等学校或教师或学生，如果签定了合同，就必须履行合同。否则，国家就会撤回经费资助，这种经费的撤回也包括一些惩罚性的撤回。

三是教育评估。美国高等院校的社会地位和信誉，主要取决于各类评估机构的评估结果。美国有许多官方和民间的评估中介机构对高等院校进行定期和不定期的检查评估。官方评估机构是经国家立法、行政命令或授权等方式成立的各种专门委员会等。它们除了进行检查评估之外，还对一些联邦政府教育项目的管理提出咨询意见、建议等。民间的评估中介机构有二类: 一是由全国性的专业学科组织(如学会) 对高等院校进行单一专业性或综合性的教学质量水平鉴定；二是由若干个权威性较高的民间学术组织机构联合开展的问卷调查评比，对各院校的专业学科之间的质量进行评估打分。但无论是何种评估中介机构的评估，都对美国高等院校具有十分重要的影响。前者的评估事关一所高等院校的存亡，是否获得认可是一所高等院校能否获得联邦政府和私人基金资助的前提。后者的评估打分，具有较强的生源导向作用。须知，美国高等院校办学经费的2/ 3 来自学生学费和外界资助。所以，事实上这种方式在美国这个具有市场特点的高等教育中起着极为重要的作用。美国的高等教育正是依靠消费者的选择这种看不见的力量来指导自身的发展的。20 世纪90年代以来，高等院校的办学经费越来越依靠学生学费和自筹经费，其经济基础越来越不稳定。尤其是“网络大学”的出现无疑向那些传统的高等院校提出了前所未有的挑战。因此,相对来说，评估的导向作用将会越来越大。

四是信息服务。联邦政府通过资助教育研究和统计来建立全国教育的信息体系。每年除提供基本的教育信息外，联邦政府所属的国家教育信息中心根据高等教育建设和发展面临的突出问题及未来发展趋势，适时地提出专项报告，以此影响高等教育的宏观走向。

在世界上几个主要的先进国家的高等教育系统中，美国的系统是最缺乏组织的，几乎完全是一种相互之间自由竞争的市场。这种系统完全由可称为"社会选择"的无组织的决策所左右，是与统一的官僚系统相对立的另一极端。

2、州教育行政

(1) 州教育行政机构的设置及其职能

由州政府管理教育是美国的一贯传统。美国各州的教育行政组织和权限构造的典型轮廓可归纳为首先是居民选择州宪法，然后在宪法范围内选出州议会和州长，再构成高等法院。然后州议会再确立关于高等教育的一般政策，并由州长来执行，由法官来解释有关法令。在这范围内相应的高等教育管理机构制定具体政策，选出并监督州最高教育行政负责人---州教育官。州教育官任命并指使州教育局的重要职员。

州政府负责管理全州高等教育事务的机构一般分为两部分。一是代表立法机构的州高等教育管理委员会或协调委员会；一是代表行政执行机构的州教育厅。前者在各州名称、权力和责任不尽相同。但大体上有管理性的和协调性的两类：具有管理性质的高等教育管理委员会拥有管理和经办所属高等院校的法律责任；具有协调性质的高等教育管理委员会则没有管理和经办高等院校的法律责任。

在各州高等教育管理委员会中，一般设有财务计划、政策制定(包括信息服务) 、学生资助和学术管理等具体职能部门。虽然美国各州高等教育管理职能有些差异，但大都具有如下职能: ①直接管理和审批公私立高校的设立，多数州公立大学的董事会成员的任命、布局调整和私立大学的学位授予等均需州政府批准; ②确立本州公立高校的经费增长幅度和经费分配方案，根据选民意愿提出本州高校发展规划，由州议会讨论批准; ③制定和组织实施教育研究项目、学生资助等项目计划，并进行监督和检查; ④收集、整理和提供高等教育信息; ⑤协调处理本州高等院校之间以及高等院校和社会各方面的关系。

州教育厅是作为州高等教育管理委员会的执行机构，它具体执行州高等教育管理委员会的政策或法令。其行政负责人----州教育官的职责主要包括: ①担任州教育委员会的秘书和执行官; ②担任任何旨在发展教育计划委员会或理事会的执行官员; ③选拔称职人员担任教育厅的行政或专业负责人,最大限度地发展教育; ④安排研究，并在必要时组织委员会或专家小组确定教育中存在的问题，提出改进教育的建议和计划; ⑤向州教育委员会推荐必要的政策、标准和规章制度; ⑥对资助教育项目的法案和条文提出修改意见; ⑦解释本州教育法以及董事会有关的政策和规定; ⑧向公众、州教育委员会、州长和州议会提出有关本州教育情况、成绩和需要的报告。

（2）中间管理机构———高等教育董事会

美国的多数州在州高等教育行政部门与各高等院校之间建立了多样的中间管理层，有些是高等院校自愿建立的行业协作团体，有些是很正规的管理机构。如多数州的学术性或综合性高等院校，都建立了一所大学几个学区的大学系统，或一般院校系统或社区学院系统等，而且这些系统成立了董事会，由董事会负责制定本系统的办学标准和政策，执掌着高等教育的管理权。一般来说，美国各州的高等教育董事会有咨询型董事会、协调型董事会和联合型董事会三种类型。其中，咨询型董事会的主要任务是对州立法机关和州长提供有关高等教育方面的各种政策咨询，它无权支配各院校的董事会。高等教育董事会这种横向管理结构的形成，使州的高等教育管理委员会或协调委员会的管理更趋向于宏观，甚至被架空,管理能力和协调能力减弱。

（3）州政府对高等教育的影响途径

美国州政府对高等教育的影响途径也同其联邦政府相类似，主要有教育立法、财政资助与预算、专业评估以及制定发展规划等。尤其是财政资助与预算,由于州政府是公立高等教育的主要投资者，因此对公立高等教育的发展非常重要。一般公立院校财政收入的40 %～50 %都来自州政府的财政预算。因此，通过立法的法律途径和经济杠杆的导向控制是非常显著的。

在美国，除联邦政府和州政府以外，地方政府对本地高等教育的发展也有重大影响，特别是对社区学院的发展。地方政府通过对本地区居民征收固定资产税来资助社区学院的发展，并以此来引导和约束社区学院，使其适应本地区各项事。

3、高等教育的运行模式

（1）美国高等院校的内部管理结

高等学校董事会是美国高等院校的最高领导机构和决策机构，无论是公立还是私立高等院校，其组织系统的顶端都是董事会。公立院校的董事会是经州议会立法授权的法人机构，也是公立院校的举办者，其成员由州长或州议会任命，有些州则是由公民投票选举产生的。虽然在服从州的法律、法令及其管理规章和管理程序的前提下，董事会具有较大的管理权限，但某些管理的权力和责任还要与州高等教育管理委员会或协调委员会分享。私立院校的董事会是由院校创办者或其代理人组成，对学校具有完全独立的最高权力。

高等院校董事会直接介入高等院校的运作管理过程，对高等院校的办学方针政策、财政收支预决算(包括确定工资、津贴标准) 、选聘校(院) 长、聘任教授、审批长期性的发展规划以及学术科研等重大问题做出决策，并监督和检查决策在学校的有效贯彻情况。董事会成员主要由政府官员、企业首脑、社会名流等校外人士和在校学生等组成。

但为避免利益冲突，学校教职人员不能在董事会任职。公、私立院校的董事会在规模、性质和任务等方面具有较大区别。公立院校董事会的规模较私立院校要小。一般情况下，公立院校董事会的成员有5～25 人;私立院校董事会的成员有50～60 人。这与私立院校董事会成员以筹集办学经费为主要任务有关。

校(院) 长是直接对董事会负责的学校首席执行官。其具体工作包括向董事会提出有关政策建议，汇报学校情况，负责执行董事会决策，代表董事会处理学校日常行政、教学、科研、财务、人事等事务，并拥有最后的决定权，代表学校沟通与社会各界的各种渠道，了解社会对学校的需要争，取社会对学校的支持。协助校长或独立学院院长工作的一般还有负责学术事务的副校(院) 长，负责行政工作的行政与财务副校(院) 长，负责学生服务工作的学生事务副校(院) 长，负责开发工作的开发副校(院) 长。在院校一级，还有若干由教授组成的大学评议会、教师工会等集体性的代表学者权益的组织。他们就有关学校的教育方针、学术与行政人员的任免等向校(院) 长提供咨询建议。在二级学院同样设有类似的机构。如教授会、学生会、政策委员会、课程委员会、评估委员会、晋升委员会等。系是美国高等院校的最低一级教学、科研组织，也是最基层的行政单位。系主任对二级学院院长和一级校(院) 长负责，也要对全系教师负责。在聘任新教师、职称职务晋升、确定教学计划、申请与实施科研项目等方面有重要发言权,但一些重大问题还需同教授或终身副教授或全系教师商讨，并根据少数服从多数的原则进行决策。

总而言之，对于美国高等教育没有什么全国性的部门有重大作用。即使负责公共教育责任的各州教育部常常也没有什么影响。因此，从垂直维度来看，美国高等教育结构形成了一个强大的以院校行政和董事管理制度为形式的中间结构;其次，以行会和官僚控制为形式的系和多系科的学院与研究生院等较低层次权力在不断增长；相比较之下，权力最弱的是政府层次。围绕上述模式，极为多样化的美国高等教育系统又呈现出许多高、中、低三个层次之间的不同关系。

（2）美国高等教育的运行管理特征

(I) 高度的独立性和自治性。美国大学的突出特点之一是享有显著的不受政府控制的自由。在美国，任何团体和组织都能建立私立学院或大学。已经受到社会承认的学院或大学，无论公立或私立，都有权不经政府审查自行任命教授。私立院校有权自由挑选学生，公立院校也一样。学院可以自行决定所开设的课程。私立大学有权自行分配经费，公立院校也有很大权利分配从州立法机关拨来的款项。历史表明，自治与自由是美国高等教育获得发展和充分发挥其应有作用的根本原因。自治制度给美国高等教育带来了诸多的好处: ①使校际之间产生竞争，竞争又微妙地保存和加强了学校自治。竞争如果不是为改变地位，至少也是为避免衰落; ②使学校对周围环境变化迅速做出反应，避免冒衰退甚至解散的危险; ③具有内在固有的保护性质，防止大学只受某一集团控制的危险; ④鼓励改革，充分调动了各个大学办学的积极性; ⑤促进了高等教育多样化，推动了高等学校通过为社会服务而得到发展; ⑥防止严重错误判断。每所大学都可能犯错误，改革中可能犯的错误更多。如果某一所学校犯了错误，其影响范围只在本校，因此代价不大。如果采取中央集权，由政府机构决定设多少教授职位，或者培养多少博士，或者全部大学都如何管理，一旦犯错误，错误的后果则严重得多，会影响全州甚至全国; ⑦能防止政治骚乱的扩散。

(II) 市场调节性。美国是个具有自由主义传统的国家,也是当代西方发达国家中最崇尚经济自由主义的国家之一，它的一切社会根基就建立在自由市场经济基础上，市场是制约其社会发展的一个主要的和强有力的因素。在这一点上，向社会提供“教育服务”和“知识商品”的高等院校同样不例外。从某种程度上说，美国的高等院校就是一个提供“教育服务”和“知识商品”的经济实体。其运行管理受生源市场或教育需求市场、科技市场、劳动力市场和资金市场的调节。换句话说,市场效益好，则美国高等院校的办学效益就好，反之亦然。在面向未来的发展过程中，美国高等教育运行管理的市场调节性的特点将更加显著。

(III) 权力结构的分散性。美国高等教育运行管理的权力结构与其分权制的政治制度相一致，具有明显的分散性。参与因素众多，而每一个参与者的权力既不大，又相互受到牵制和制约。但从总的权力结构来讲，是金字塔型的低重心权力结构，但又各有其管理的重点和范围。其权力的大小与范围不断地从金字塔的顶层开始弱化,逐渐从宏观趋于微观和具体化。

综上所述,自治办教育是美国在教育行政管理上长期遵循和恪守的管理理念，高等教育更是保持了极大的独立性与自治性，真正实现了高等教育面向社会自主办学。应该承认，美国高等教育在这种具有极大独立性与自治性的自主办学模式下，成功地为美国社会培养了杰出的学术精英、出色的工程技术专家和其他各类专门人才，为美国社会的繁荣与发展奠定了基础，使美国高等教育成为美国社会的人才库、知识库、信息库和创新库。这个高等教育系统以其开放性、多样性和所取得的成就享誉全球。当然，由于高等教育具有极大的独立性与自治性，某种程度上又表现出“各自为政”的局面，使高等教育的长期性和全局性的规划工作很难落实。不过，在现代社会多变的因素下,企图兼顾高等教育的发展和做好长期性、全局性的规划工作，也许永远是一个难以平衡的矛盾。

二、学术自由。

以前我对学术自由的理解，主要是学术观点的自由，特别是在人文学科中的自由。通过这次的学习，我真正体会的学术自由的范围和广度，比如学校有聘请各种教授（师）的自由，教授有从事各种科学研究的自由，有代课的自由，有决定课程内容、讲课方式、实验环境和考核方式的自由。哪就有人问了，如果学校不管老师的课程的内容（比如我们国内的大学要有教学大纲），老师会不会乱讲，会不会把模拟电子线路讲成逻辑电路？理论上是可能的，也是可以的，但实际上是不会的。首先老师的都有学术声誉和学术诚信，没有人拿自己的信誉和前途开玩笑；二是老师会把自己的讲课大纲和考核方式的学生要知道的内容上网公布，而且往往还会介绍其它老师讲本科的内容和方式，以此对比，这样不同的老师讲相同的课程，核心内容会是一致的，但具体细节的处理会有差别，也会形成自己的特色，这就好比写教材，中国有很多人写《晶体管原理》，虽然各有重点和特色，但基本内容不会走样太多；另外每个老师的课程都是要学生来选，如果你的课程太差，没有人选，你的课自然被淘汰；课程之间都会有关联关系，如果你的内容太离谱，学生没有办法学后续课程，自然也就没有人选你的课程。当然，美国大学也有学生评教和领导听课制度，也有帮助老师提高教学水平的方式，但基本流于形式。如果真有及其个别老师（终身制）课程讲的比较差，有时还真没有很好的办法，不过比例极低。

三、人才培养为根本。

大学的基本只能就是培养人，美国大学的一切活动和组织方式都是以学生培养为根本，大学的组织管理、人才的招聘、后勤的保障都是以学生的培养为目标。招聘人才都是以代课为目标：招聘过程：全球招聘、选中面试，全体教授投票同意。老师热爱自己的教学活动和学生，学生热爱自己的专业，否则可以不来，可以进行新的选择。管理者、教授和学生的工作都相对明确和简单：所有工作围绕教学（培养人）来组织和开展，（包括招人和研究工作），⑴教授代好课程，有对教学内容、方法、进程以及考核方式和评价等有绝对的权利。⑵终身制度很好，年轻人为了晋升努力拼搏搞科研（非升即走），终身教授为了保持自己的名誉和提高学术声誉也在努力搞科研，根据兴趣搞科研，而且兴趣很大。每人收入相对稳定，各个级别相对统一，每年有2%的提升。教师的职责还有一项是社会服务，包括校内和校外。教授有相对高的地位和独立性。每个老师有重点和相对突出的。

总之，美国大学的管理采用分权的大学自治制度，以学术自由为根本理念，以人才培养为根本，其核心是学术诚信、以人为本、目标明确、合约意识。

作者简介：张玉明，微电子学院院长，赴美培训团成员。

往期链接：

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郭立新：学习兴趣为驱动学术诚信为基础制度执行为保障——教育教学改革及人才培养质量提升赴美培训体会